CMFA 分析师：美国消费者金融保护局的数字钱包规则提案存在问题

时间：2023-12-29 17:10:12

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「CFPB 在无需确定消费者面临的具体风险的情况下，就试图对数字支付应用市场行使监管权，这表明该机构的监管方法存在根本性缺陷。」

撰文：Jack Solowey

编译：TaxDAO

当您使用受到政府监管的产品时，您可能会认为监管对于该产品或其行业的顺利运行是必要的。然而，当监管机构在产品按预期运行多年后才首次提出特别监管时，您可能会忍不住问：「为什么还需要监管？」

当谈到消费者金融保护局 (CFPB) 提议将流行的支付应用程序（如 Apple Pay、Google Pay、PayPal、Venmo 和 Cash App）纳入监管体系时，CFPB 对这个问题的回答是：应用程序相当受欢迎——CFPB 仅将成功视为进行更严格监督的理由。

数字支付应用市场并不迫切需要监管机构来拯救消费者，而 CFPB 提议的规则提供了一个实时展示，表明监管机构将如何毫不犹豫地「修复」某些问题，即使在——也许，尤其是在——正如老话所说的「它没有坏」的情况下。

本月，CFPB 提议将主要数字消费支付应用程序指定为消费金融服务市场的「较大参与者」，将其置于机构监管之下。《多德 - 弗兰克法案》赋予 CFPB 监管这些较大参与者的权力，这意味着 CFPB 除了有能力对违反消费者金融保护法的行为采取执法行动外，还可以主动监控和检查这些特定的企业。

拟议规则提出：所涵盖的数字支付应用程序将面临一系列潜在的 CFPB 监管活动，包括记录请求、监管会议、记录审查以及合规性评估、报告和评级的现场检查。这些检查检查平均需要大约八到十周的时间。

当一家企业试图完成工作时，所有这些乱七八糟的事情都会让人想起荷马·辛普森（动画《辛普森一家》中的人物）监督工程师团队的情景：

荷马：「你们在工作吗？」

工程师们：「是的，先生。」

荷马：「你们能更努力一点吗？」

根据该提案，究竟谁将受到 CFPB 的监管？拟议的规则将涵盖「通用数字消费者支付」应用程序（包括资金转账和数字钱包应用程序）的提供商，这些应用程序满足交易量（每年 500 万笔交易）和公司规模（不属于法律规定中的小型企业）的要求。该提案包含一些值得注意的例外条款，包括仅促进特定商品或服务（即非一般用途）支付的应用程序的豁免，以及通过这些市场自有平台与市场进行交易的豁免。

该提案提到「数字钱包」，引发的另一个问题是，加密货币转账和钱包是否在范围内。答案是：「也许在。」

根据 CFPB 的说法，涵盖的资金转移包括加密转账，因此该规则可能涵盖用于这些目的的托管加密钱包 ( 服务提供商控制访问用户资金的私钥 )。然而，拟议的规则不包括购买或交易加密货币，因为它不包括一种形式的资金交换另一种形式的资金，以及也不包括购买由证券交易委员会 (SEC) 和商品期货交易委员会 (CFTC) 监管的证券和商品。(SEC 和 CFTC 对加密货币的管辖权的悬而未决的问题，造成了无益的监管模糊。)

拟议规则对自托管加密钱包（用户控制自己的私钥）的应用可能取决于解释性问题（包括与「钱包功能」定义相关的问题），这些可能会给机构留下将某些自托管钱包纳入监管范围的空间。（如果 CFPB 走这条路，这将是让核心加密技术置于构思拙劣的监管之下的又一个例子。）

当谈到 CFPB 提出该提案的理由时，反常的是，恰恰是表明数字支付应用市场根本没有崩溃的数据，却被 CFPB 引用为对市场进行特殊监管的依据。「CFPB 提议对非银行受保人进行监管，这些是该市场的较大参与者，因为该市场对消费者的日常金融生活具有巨大且日益重要的意义。」另一种说法是，仅仅满足消费者需求就需要更严格的审查。

这些应用程序有多受欢迎？根据 CFPB 本身的数据，76% 的美国人使用过四大主要支付应用程序之一；61% 的低收入消费者表示使用支付应用程序；商家对支付应用程序的接受程度「随着企业寻求让消费者尽可能轻松地通过他们喜欢的支付方式进行购买而迅速扩大」；年轻用户的采用可能会推动进一步的增长。

单独的调查数据往往支持这样一种观点，即消费者对这些应用程序的积极评价与其所透露的偏好相符。根据 Morning Consult 2017 年的调查数据，相当多的美国成年人对各种数字支付应用程序非常满意或有些满意，包括 Venmo（71%）、Apple Pay（82%）、Google Wallet（79%）和 PayPal（91%）。最近，一些人甚至试图将 Apple Pay 定义为让支付「太容易」而不利于消费者的利益。

CFPB 的提议并不是监管机构寻求在一个支离破碎、无法无天的行业中构建亟需的秩序的例子，而是一个机构在已经受到监管的领域提高合规要求的例子。例如，消费者金融产品和服务（包括通过任何技术提供的消费者支付服务）已经受到 CFPB 权力的约束，以强制禁止不公平、欺骗或滥用行为。此外，CFPB 已经有权监督相关金融服务提供商，可以在有合理理由的情况下发布命令，确定提供商对消费者构成风险，但该机构在提案中未能以任何令人信服的方式做到这一点。

CFPB 在无需确定消费者面临的具体风险的情况下，就试图对数字支付应用市场行使监管权，这表明该机构的监管方法存在根本性缺陷。

就数字支付应用程序而言，拟议的监管制度并不是针对消费者金融服务市场的失败，而是针对市场的成功。就此，我们不禁要问：还有哪些消费者认为理所当然的监管制度最初是为了解决问题而开始的？

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